博物館頻道

從OT到ROT的國立臺灣史前文化博物館學術活動中心

一、背景說明

國立臺灣史前文化博物館（下稱史前館）在籌建規劃時，除了博物館主體建築外，另規劃一棟學術活動中心（又稱學人宿舍）。2006年學人宿舍依據促進民間參與公共建設法（下稱促參法）以OT模式進行委外招商，未料受外在經濟不景氣及鄰近道路施工影響，招商未果。2009年經媒體揭露「蚊子旅館！史前館斥資２億晾９年」後，延宕多時的委外招商也順勢重起，歷經3次招商後，終於在2010年4月2日與最優申請人所成立的特許公司──臺東文旅股份有限公司（以下簡稱臺東文旅）完成簽約，並於同年7月1日委外經營的史前館學人宿舍空間以「臺東文旅休閒行館」名稱正式開始對外營業。

2020年營運近10年的臺東文旅，因學人宿舍所座落的土地使用分區部分為公園用地以及部分為機關用地，故無法取得旅館執照，亦無法像一般旅宿業者推動行銷宣傳，造成平均住房率逐漸下滑。其住房率在2014年仍可達70.42%，2018年卻折半僅剩34.66%。2019年因受COVID-19疫情影響，財務虧損持續加大，經公部門及私部門雙方召開協調委員會討論後，於2020年2月29日提前終止契約（註1）。

二、史前館學人宿舍從OT到ROT

OT（Operate營運-Transfer移轉）與ROT（Rehabilitate增建、改建及修建- Operate 營運- Transfer 移轉）是民間參與公共建設常見的模式。OT是由政府投資興建完成後，委託民間機構營運，待委託營運期滿後，將營運權歸還政府；ROT是由民間機構投資增建、改建及修建政府現有建設並為營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府（註2）。

史前館的學人宿舍與臺東文旅終止委外經營的契約後，為持續活化運用學人宿舍，經文化部同意授權史前館辦理前置作業、招商簽約及履約管理等執行事項，並依促參法第8條第1項第4款「民間機構投資增建、改建及修建政府現有建設並為營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。」模式（下稱ROT模式），公告徵求民間參與修建及經營（註3）。同時，為了使未來受委託的民間機構能獲取「旅館業登記證」，史前館隨即依據「都市計畫公共設施用地多目標使用辦法」第3條第1項第1款規定，進行土地變更使用作業，增列旅館設施使用之指定用途，臺東縣政府已於2021年5月份完成相關訊息公告的刊登。

三、史前館學人宿舍ROT案之可行性評估

史前館學人宿舍的委外案定名為「國立臺灣史前文化博物館學術活動中心（學人宿舍）委託民間機構參與修建營運移轉（ROT）案（下稱本案）」，並依據促參法第6條之1規定，進行可行性評估報告的撰寫及辦理公聽會。

依據促參司所提供的可行性作業手冊提及：「可行性評估報告乃是將公共建設促進公共利益具體項目、內容以及欲達成的目標，以民間參與角度，就民間參與效益、市場、技術、財務、法律、土地取得、環境影響及公聽會提出之建議或反對意見等方面，審慎評估民間投資可行性告。」（註4），筆者認為其中最重要的是財務的評估。若該項投資民間機構評估後，無法獲取預期合理的利潤，在無誘因的情況下，則無投資意願，畢竟賠錢的生意沒人要做。相較於其他大型的公共建設，本案可算是極為小型的案件。因此，當筆者在撰寫財務評估時，盡量依實際的市場環境進行評估，不為本案需朝ROT而ROT，將財務試算提高收入或是降低營運成本。本案可行性評估中的財務假設參數，除了參考本館「國立臺灣史前文化博物館學術活動中心變更為旅館之可行性評估報告書」及交通部觀光局的統計外，對於旅館經營所需的營運成本，皆由具旅館經營實務經驗的本案顧問所提供。

四、本案招商條件的設定

因前案的經營興衰成果，造成臺東地方旅宿業對於史前館學舍投資案卻步，再加上此次委外採行的是ROT模式，需要求民間機構的期初投資金額。因此，筆者在設定招商條件時，考量民間機構可能會因需負擔的固定權利金而造成預期利潤的減少，甚至產生虧損。經財務試算後，委託期間仍需超過13年，基本上民間機構才能達到收支兩平。畢竟促參案的價值是為了提升公共服務的水準，而非以收取權利金為目的。

又因促參案是以「對人民有利、符合公共利益及社會公平正義」為原則（註5），因此，本案要求民間機構的基本營運，其中包括有民間機構應配合史前館展示或教育推廣活動主題，每年應規劃至少4項主題套裝行程；民間機構應運用1樓休憩空間及2、3樓公共區域規劃不定期微型策展、藝文交流使用之空間，面積合計不得少於40平方公尺；民間機構亦需於契約期間，每年至少應保留因營運所需聘用勞工人數之百分之10，以同一條件優先聘僱具有原住民籍身分者（註6）。

五、結語

本案經過2次招商後，終於在2021年6月24日選出最優申請人──中韻國際文化展演有限公司，亦於同年8月20日完成簽約。未來史前館的學人宿舍不再稱作「臺東文旅」，「博物館旅店（Hôtel du Musée）」會是它的新名字。

雖然促參案是減輕政府財政壓力的策略之一，但絕非萬靈丹。公部門必須具備與私部門是共榮夥伴關係的認知，而非採購法的廠商關係。因此，為了公私夥伴關係能有良性發展，公私雙方在符合現有法規及契約合理的認知下，共同承擔契約標的所產生的各項風險是必須的。

參考註釋

（註1）：出自國立臺灣史前文化博物館（2020）。國立臺灣史前文化博物館學術活動中心（學人宿舍）委託民間機構參與修建營運移轉（ROT）案可行性評估及先期規劃（修訂版）。
（註2）：可參考促參司簡介。。
（註3）：出處同上。
（註4）：促進民間參與公共建設可行性評估作業手冊及檢核表（ROT）。
（註5）：行政院公共工程委員會（2009年2月10日）。促參修法以對人民有利、符合公共利益及社會公平正義為原則。
（註6）：國立臺灣史前文化博物館（2021）。國立臺灣史前文化博物館學術活動中心（學人宿舍）委託民間機構參與修建營運移轉（ROT）案申請須知。

（本文作者為史前館展示教育組研究助理）